Concessões de Rodovias no Brasil

Há trinta anos, o Brasil fez uma aposta ousada: chamar a iniciativa privada para financiar, construir, operar e manter as rodovias por onde hoje circulam a maior parte de sua economia e de sua gente. A aposta deu certo, mas não de imediato. Entre a Ponte Rio-Niterói e os leilões recordes da atual geração de contratos, houve modelagens que falharam, projeções que a realidade desmentiu, crises que levaram concessões à beira da inviabilidade e um longo aprendizado sobre como tornar sustentável um contrato que precisa atravessar décadas. Este livro conta essa história na voz de quem a viveu. Reunidos pela FGV Direito Rio e pela ABCR, reguladores, gestores públicos, operadores, financiadores, advogados e acadêmicos percorrem as origens do programa, sua consolidação, a grande crise dos anos 2010, a nova geração de concessões e as fronteiras que se abrem: alocação de riscos, financiamento, arbitragem, regulação responsiva, ESG, free flow e experiência do usuário. Como magistrado do Tribunal de Contas da União, acompanhei de perto essa trajetória. Aprendi que os grandes problemas do setor raramente nascem da concessão em si, e sim da ilusão de que um contrato de trinta anos pudesse prever tudo. E que a resposta ao estresse contratual não está na rigidez nem na litigância, mas no diálogo institucional e em soluções consensuais que preservem o interesse público e a viabilidade dos empreendimentos. É esse amadurecimento que estas páginas documentam. Leitura indispensável para quem quer compreender como o Brasil aprendeu a estruturar, financiar, regular e controlar parcerias de longo prazo

Organizadores

Sobre os Autores

Apresentação

Prefácio

CAPÍTULO 1 

Sergio Ferraz

Michel Temer

CONCESSÕES RODOVIÁRIAS BRASILEIRAS: UMA VIAGEM NO TEMPO

Introdução

1 Os anos 1950

2 Uma nova etapa: a concessão rodoviária

3 O Programa de Parcerias de Investimentos (PPI)

4 É possível melhorar o modelo?

CAPÍTULO 2 

Patrícia Regina Pinheiro Sampaio

Heloisa Conrado Caggiano

DESENVOLVIMENTO DO SETOR E O INÍCIO DO PROGRAMA DE CONCESSÕES
RODOVIÁRIAS NO BRASIL

Introdução

1 Contexto internacional e o giro de paradigma

2 A consolidação das rodovias no setor de transportes do Brasil

3 A situação das rodovias antes e após as concessões

4 Falhas de mercado, economia das rodovias e o alinhamento dos
incentivos pelo direito

5 O marco constitucional de 1988 e seus efeitos sobre o início do
programa de concessão de rodovias

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 3 

Flávio Amaral Garcia

Leonardo Antonacci

MARCO LEGAL DAS CONCESSÕES: PASSADO, PRESENTE E FUTURO

Introdução

1 Passado: construção do direito das concessões

1.1 As concessões a partir da Lei Federal nº 8.987/95

1.2 A criação das parcerias público-privadas

1.3 A institucionalização da ANTT

2 Presente: concessões como política de estado

2.1 A contribuição do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI)

2.2 As concessões em crise: a lei de relicitações

2.3 O fortalecimento das agências reguladoras

3 Futuro: modernizando a regulação

3.1 Uma nova Lei de Concessões?

3.2 Aprofundamento do sistema de dupla regulação

3.3 Tecnologia e riscos emergentes para o setor rodoviário

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 4 

Marco Aurélio Barcelos

Karina Lara Fera

André Peron Pereira Curiati

ONDAS E PARADIGMAS DA ALOCAÇÃO DE RISCOS EM CONCESSÕES DE RODOVIAS
NO BRASIL

Introdução

1 A exploração do serviço “por conta e risco” da concessionária

2 A “repartição objetiva” de riscos entre as partes

3 Compartilhamento de “riscos do negócio”

4 Tratamento de eventos climáticos extremos nas matrizes de riscos

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 5 

Rodrigo Zambão

Sérgio Guerra

O CONTRATO DE CONCESSÃO E SUAS MÚLTIPLAS INTERAÇÕES

1 O direito administrativo do século XXI: a concessão concebida a
partir de suas múltiplas interações

2 A interação com a ordem jurídica

3 A interação com o sistema econômico

4 A interação com a regulação

5 A interação com a política

6 A interação com a realidade

7 A interação com a sociedade

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 6 

Letícia Queiroz

O FORTALECIMENTO DA REGULAÇÃO NO SETOR RODOVIÁRIO

Introdução

1 As origens do modelo regulatório setorial: contexto
político-econômico e normativo e o processo de criação das
agências

2 O modelo regulatório setorial das concessões de rodovias

2.1 Características e funções institucionais das agências
reguladoras

2.2 Os mecanismos de governança e aprimoramento da qualidade
decisória

2.3 A evolução dos contratos de concessão de rodovias

2.4 A regulação por consenso

3 O desafio contemporâneo que pode comprometer o futuro da
regulação no setor rodoviário

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 7 

Tulio Abi-Saber

O PAPEL DAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS NA EVOLUÇÃO DA INFRAESTRUTURA
RODOVIÁRIA BRASILEIRA: DA RODOVIA-OBRA À RODOVIA-SERVIÇO

Introdução

1 O papel das concessões na expansão e modernização da
infraestrutura

1.1 A infraestrutura rodoviária brasileira no início das
concessões

1.2 A recuperação do patrimônio rodoviário

1.3 A ampliação da capacidade como resposta ao crescimento da
demanda

1.4 A transformação da infraestrutura: evidências da experiência
brasileira

1.5 Da ampliação da infraestrutura à transformação do patrimônio
rodoviário

1.6 Considerações finais do Capítulo 1

2 O papel das concessões na preservação do patrimônio rodoviário

2.1 Da conservação corretiva à gestão do patrimônio rodoviário

2.2 A incorporação da gestão de ativos

2.3 O planejamento do ciclo de vida da infraestrutura

2.4 Gestão orientada por desempenho

2.5 A gestão de ativos como etapa da evolução da infraestrutura

2.6 Considerações finais do Capítulo 2

3 O papel das concessões na evolução da rodovia como serviço

3.1 A evolução da infraestrutura para além da engenharia

3.2 A operação como instrumento de gestão da infraestrutura

3.3 O desempenho como medida de valor da infraestrutura

3.4 A infraestrutura orientada ao usuário

3.5 A consolidação da rodovia como serviço

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 8 

Fábio Russo Correa

Flávia Mattioli Tâmega

INFRAESTRUTURA RODOVIÁRIA NO BRASIL E O PAPEL DAS CONCESSÕES:
SEGURANÇA JURÍDICA, INVESTIMENTO E COMPETITIVIDADE

Introdução

1 Infraestrutura e competitividade internacional

2 A concessão como resposta jurídica à crise fiscal e à
necessidade de modernização

3 O papel das concessionárias na modernização da infraestrutura
rodoviária

4 Segurança jurídica, regulação e risco institucional

5 Atratividade dos projetos, modelagem contratual e dinâmica de
investimento

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 9 

Felipe Borim Villen

Luciana Aparecida da Costa

Nathalia Farias Saad Rodrigues

A EVOLUÇÃO DO FINANCIAMENTO DE LONGO PRAZO NAS CONCESSÕES
RODOVIÁRIAS BRASILEIRAS

Introdução

1 Os dois pilares da evolução do financiamento rodoviário

1.1 A evolução das fontes de financiamento

1.2 A evolução das estruturas de Project Finance

2 Primeira geração: crédito público e os primeiros project finance

2.1 O contexto e a estrutura financeira da primeira geração

2.2 O caso Concer/BR-040 e o início do project finance no setor

3 Fase intermediária: Project Finance e o mercado de capitais
começam a evoluir

3.1 A difusão do Project Finance e o incentivo a participação do
mercado de capitais

3.2 Cart: completion como forma de incentivo ao mercado de
capitais

3.3 MSVia: o limite do mercado em grandes concessões até então não
pedagiadas

4 Fase recente: debêntures em escala, project finance sofisticado
e novo papel do BNDES

4.1 A inflexão recente: debêntures em escala e mercado seletivo

4.2 Entrevias: mercado, non-recourse e equity como mitigador
central de risco

4.3 Rio-SP: non-recourse, debêntures e sofisticação da estrutura
financeira

4.4 Way-112 e a consolidação de uma nova arquitetura de
financiamento

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 10 

Milton Carvalho Gomes

EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO E INCOMPLETUDE CONTRATUAL NAS
CONCESSÕES RODOVIÁRIAS

Introdução

1 O modelo clássico de recomposição do equilíbrio contratual

1.1 A equação original e a teoria das áleas

1.2 A crise das concessões rodoviárias federais e os limites do
modelo clássico

2 O equilíbrio econômico-financeiro como processo

2.1 O contrato de concessão como contrato administrativo
incompleto e relacional

2.2 Múltiplos equilíbrios e a despatologização do reequilíbrio

3 Consensualidade, modelagem contratual e governança da
incompletude

3.1 A consensualidade como infraestrutura do equilíbrio

3.2 As duas formas de manter o equilíbrio no contrato incompleto

3.3 A governança da incompletude e a legitimidade da recomposição

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 11 

Egon Bockmann Moreira

Elisa Schmidlin Cruz

JUDICIALIZAÇÃO E ARBITRAGEM EM CONCESSÕES DE RODOVIAS: A CLÁUSULA
COMPROMISSÓRIA COMO INSTRUMENTO DE GOVERNANÇA

Introdução

1 Concessões rodoviárias e a conflituosidade estrutural: por que
litigar é diferente no setor de infraestrutura

2 Arbitragem versus judicialização: custos, expertise e
racionalização comportamental

2.1 A cláusula compromissória como instrumento de governança e
hardship

2.2 O contraste entre litigar em juízo e na arbitragem

2.3 O marco normativo atual: Resoluções ANTT nº 6.040/2024, nº
5.960/2022 e nº 5.845/2019

3 A evolução da cláusula de resolução de controvérsias nas
concessões rodoviárias: casos emblemáticos e novos leilões

3.1 Casos paradigmáticos e seus aprendizados

3.2 As cláusulas de resolução de controvérsias nos contratos mais
recentes: análise do sistema tridimensional

3.3 Comparação evolutiva e lições para as próximas rodadas

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 12 

Bruno Dantas

Thaís Pereira dos Santos Lucon

DO ESTRESSE CONTRATUAL AO CONSENSO: SUSTENTABILIDADE DOS CONTRATOS
DE CONCESSÃO DE RODOVIAS FEDERAIS

Introdução

1 Contratos de concessão como contratos incompletos e relacionais:
a inevitabilidade do estresse

1.1 Longo prazo, incompletude e mutabilidade contratual

1.2 Álea extraordinária e os limites da matriz de riscos

1.3 O conceito de contrato estressado: quando o desequilíbrio
ameaça a sustentabilidade

2 O ciclo de crises e aprendizados (2014-2019): a formação do
estresse nas concessões de rodovias federais

2.1 Judicialização, litigiosidade e a insuficiência das respostas
tradicionais de recomposição

2.2 Do controle a posteriori à conformação dos contratos: a tensão
entre fiscalização e equilíbrio

3 Do litígio ao consenso: a gestão negociada dos contratos
estressados

3.1 Fundamentos do consensualismo na administração pública e na
regulação por contrato

3.2 A criação da SecexConsenso: desenho institucional, fases e
diretrizes

3.3 A SecexConsenso na prevenção e solução de conflitos em
concessões de rodovias

3.4 Os casos de consensualismo do TCU: a casuística rodoviária e o
panorama multissetorial

4 Repactuação e reequilíbrio: instrumentos de restauração da
sustentabilidade

4.1 A repactuação contratual como técnica de recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro

5 Da repactuação à saída negociada: a extinção contratual e seus
impactos

5.1 Hipóteses de extinção: caducidade, encampação, rescisão e
relicitação

5.2 A relicitação como extinção amigável (lei nº 13.448/2017): o
caso ECO101

5.3 Em que situações a extinção se torna inevitável: critérios de
inviabilidade

5.4 Impactos da extinção para o setor de rodovias

6 Sustentabilidade dos contratos: síntese e perspectivas

6.1 Consensualismo, previsibilidade e segurança jurídica como
pilares da sustentabilidade contratual

6.2 Agenda futura: a consolidação de um controle externo dialógico
e o aprimoramento dos instrumentos consensuais

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 13 

Floriano Azevedo Marques

GRANDES CRISES E PROBLEMAS DE MODELAGEM: AS LIÇÕES QUE FICARAM –
TEXTO ELABORADO PARA A ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS
RODOVIÁRIAS (ABCR)

Introdução

1 A evolução dos contratos de concessão

2 Itinerário das concessões de rodovias no Brasil

3 Concessões de rodovias: delegação da exploração de bens públicos
ou exploração de um serviço?

4 Um itinerário interessante: mudanças progressivas de foco

5 Fases da concessão de rodovias

5.1 Primeira fase: a ilusão do ônus elevado, investimento elevado,
tarifa elevada

5.2 Segunda fase: a busca do investimento com modicidade tarifária

5.3 Terceira fase: a tentativa de equilíbrio e correção dos erros
do passado

6 Grandes crises do setor

6.1 A crise das concessões paranaenses: redução forçada de tarifa
na largada e exploração sem investimento

6.2 O caso da Castello Branco e as ineficiências do pedágio como
subsídio cruzado

6.3 A crise das concessões federais da primeira rodada: leilão por
tarifa gera concessões inviáveis

6.4 Invalidação de aditivos de ISS e insegurança jurídica em SP

6.5 O desafio das relicitações e das repactuações

7 Perspectivas: assimilar aprendizado com os erros, inovar no que
já está testado e evitar imaginar modelo perfeito e acabado

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 14 

Viviane Esse

Allan Magalhães

Fernanda Penteado

MODELAGENS ATUAIS E NOVOS PARADIGMAS CONTRATUAIS NAS CONCESSÕES
RODOVIÁRIAS BRASILEIRAS

Introdução

1 Evolução das concessões rodoviárias e amadurecimento
institucional

2 Fragilidades dos ciclos anteriores e lições incorporadas

3 A nova política de outorgas e a Portaria MT nº 995/2023

4 Matriz de riscos e mecanismos de compartilhamento

5 Tarifa, modicidade e sustentabilidade econômico-financeira

6 Financiamento, mercado de capitais e bancabilidade dos projetos

7 Solução de controvérsias, dispute boards e consensualismo

8 Free flow, digitalização e experiência do usuário

9 Sustentabilidade, resiliência climática e agenda ESG

10 Otimizações contratuais, gestão do ciclo de vida dos contratos
e Portaria MT nº 848/2024

11 Aperfeiçoamento da governança, redução do prazo de estruturação
e desafios institucionais

12 Perspectivas para a evolução regulatória e contratual

13 Futuro da gestão de ativos rodoviários — novas fronteiras

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 15 

Rafael Henrique Fortunato

Guilherme Theo Sampaio

A NATUREZA JURÍDICA DO CONTRATO DE CONCESSÃO COMO PRESSUPOSTO DA
INOVAÇÃO REGULATÓRIA: UMA LEITURA A PARTIR DA INCOMPLETUDE
CONTRATUAL E DA REGULAÇÃO RESPONSIVA

Introdução

1 A natureza jurídica do contrato de concessão

1.1 O prazo e a racionalidade econômica do contrato de concessão

1.2 A natureza relacional dos contratos de concessão

1.3 A incompletude contratual como elemento estruturante das
concessões

2 Da natureza do contrato de concessão à inovação regulatória

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 16 

Felipe Queiroz

ESG NAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS, DA EXTERNALIDADE SOCIOAMBIENTAL À
DIMENSÃO ESTRATÉGICA DA 

REGULAÇÃO

Introdução

1 ESG, a gênese conceitual e a relevância para a infraestrutura de
transportes

2 Trinta anos de concessões: do silêncio socioambiental à
centralidade do ESG

2.1 Origens na década de 1990: a sustentabilidade como
condicionante externa

2.2 Consolidação e expansão (2000-2014): da gestão ambiental
pontual aos primeiros compromissos

2.3 A nova geração de concessões: o ESG como diretriz estruturante

3 O que efetivamente mudou e o novo arcabouço regulatório ESG

3.1 Programa de Sustentabilidade para Infraestrutura Rodoviária e
Ferroviária (PSI)

3.2 Finanças sustentáveis: a vinculação entre receita, resiliência
e capital

3.3 Tecnologia como vetor ESG: free flow, pesagem dinâmica e
conectividade

3.4 Instrumentos sociais e de governança: do Selo ESG aos
corredores sustentáveis

3.5 Os pilares ambiental e social em concreto

4 ESG e a reengenharia da alocação e do compartilhamento de riscos

4.1 Do tratamento ex post à antecipação contratual do risco
climático

4.2 A nova matriz de riscos e a cláusula de infraestrutura
resiliente

4.3 O mercado segurador com função executiva e a transferência de
risco

4.4 Consensualismo e governança de conflitos

5 Desafios para a implementação efetiva

5.1 Mensuração, comparabilidade e o risco de greenwashing

5.2 Equilíbrio econômico-financeiro e a modernização dos contratos
legados

5.3 A dimensão social: inclusão e justiça tarifária

5.4 Capacidade institucional, coordenação e previsibilidade

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 17 

Eduardo Siqueira Moraes Camargo

OPERAÇÃO RODOVIÁRIA E EXPERIÊNCIA DO USUÁRIO: DA INFRAESTRUTURA À
EXPERIÊNCIA DO CLIENTE

1 Da infraestrutura ao serviço: a mudança de paradigma

2 A operação rodoviária na prática

3 O cliente no centro da concessão

4 Indicadores, desempenho e confiança

5 Tecnologia e inovação: a rodovia como plataforma inteligente

5.1 Pedágio eletrônico (free flow) e pagamentos digitais: uma nova
relação com o pedágio

5.2 Pesagem em movimento: segurança, fluidez e conservação das
vias

5.3 Monitoramento automático e logística operacional

5.4 Conservação digital e manutenção orientada por valor

5.5 Iluminação inteligente e conectividade nas rodovias

5.6 Segurança viária: tecnologia a serviço da vida

5.7 Sustentabilidade, resiliência climática e ESG como dimensões
da operação

5.8 Valor compartilhado e relacionamento com comunidades

5.9 Smart Roads: a rodovia inteligente, segura e sustentável

6 O olhar do investidor de longo prazo

7 Os ganhos para o Brasil

8 Desafios e futuro da operação rodoviária

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 18 

Marcelo de Afonseca e Silva

PROGRAMA DE CONCESSÕES RODOVIÁRIAS

1 Origens e fundamentos

2 Consolidação e expansão

3 Crises, reequilíbrios e aprendizados

4 Nova geração de concessões

5 Operação e visão do investidor

6 Futuro e visão estratégica

CAPÍTULO 19 

José Carlos Cassaniga

EFICIÊNCIA OPERACIONAL E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA

Introdução

1 Evoluções históricas das concessões rodoviárias mundo

1.1 América Latina

1.2 Contextualização no Brasil

2 Evoluções de modelagens e de regulação

2.1 Concessões de rodovias – primeiros passos

3 Modernização e ampliação da infraestrutura rodoviária

4 Evoluções nos modelos operacionais de rodovias

5 Aprimoramentos de modelagem, técnicas redacionais de contratos e
governança de regulação

6 Benefícios aos usuários e à logística

7 Experiências dos usuários: constatações de melhorias e
benefícios incorporados

7.1 Qualidade da infraestrutura

7.2 Serviços operacionais, atendimento aos usuários e gestão de
eventos nas rodovias

7.3 Canais de comunicação com os usuários

7.4 Tecnologias aplicadas à segurança e à fluidez das viagens

7.5 Interação entre veículos e vias

8 Experiências dos usuários e desdobramentos futuros

8.1 Rodovias e inteligência artificial: perspectivas de futuro

Conclusão

Referências

CAPÍTULO 20 

Brendon Azevedo Ramos

Maíra Carolina Calegari

EFICIÊNCIA OPERACIONAL E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA NA OPERAÇÃO DE
RODOVIAS CONCEDIDAS: DA INFRAESTRUTURA INSTRUMENTADA À
INTELIGÊNCIA INTEGRADA

Introdução

1 Contextualização: o pioneirismo paulista e a evolução
operacional em três gerações

1.1 A primeira etapa (a partir de 1998): a geração fundadora

1.2 A segunda etapa (2007-2011): a consolidação operacional

1.3 A geração atual (a partir de 2022): a concessão que nasce
digital

2 Sistemas inteligentes de transporte e o centro de controle como
núcleo de inteligência

3 A experiência internacional: França, Itália e China

4 Segurança viária orientada por dados e fiscalização eletrônica

5 Fluidez, gestão de congestionamentos e planejamento de
intervenções

6 Cobrança digital e a transformação da jornada do usuário

7 Comunicação digital e a nova relação com o usuário

8 Conectividade como infraestrutura operacional

9 Rodovia inteligente, logística e multimodalidade

10 Sustentabilidade operacional

11 O que falta para o Brasil: lacunas e caminhos

12 O equilíbrio que sustenta a inovação

13 Eficiência, produtividade e a perspectiva do investidor

Perspectivas e conclusão

Referências

CAPÍTULO 21 

Rui Klein

CONCESSÕES RODOVIÁRIAS: MINHA PERSPECTIVA APÓS MAIS DE 20 ANOS DE
ATUAÇÃO NO SETOR – O QUE APRENDEMOS, O QUE TRANSFORMAMOS E O QUE
AINDA 

PRECISAMOS CONSTRUIR

1 Quando uma rodovia deixa de ser apenas uma rodovia

2 2003: antes de conceder, era preciso aprender a cuidar

3 2005-2008: a concessão como realidade concreta

4 2009: quando a natureza coloca a infraestrutura à prova

5 2011-2013: mudar de escala e operar infraestrutura crítica

6 2014: quando investimento se transforma em capacidade

7 2015-2019: da engenharia à gestão do ativo

8 2019-hoje: de um ativo para um portfólio — e uma crise sistêmica

9 Algumas reflexões e considerações gerais

10 Uma indústria que amadureceu

11 Free flow, financiamento e tecnologia: três vetores de
transformação

12 De política de governo a política de Estado

Conclusão

CAPÍTULO 22 

André Isper Rodrigues Barnabé

O FUTURO DAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS NO ESTADO DE SÃO PAULO: A
EVOLUÇÃO INSTITUCIONAL DO REGULADOR COMO FATOR DE SUSTENTABILIDADE
CONTRATUAL

Introdução

1 Quatro ciclos de evolução institucional: a coevolução entre
contratos e regulador

1.1 Primeiro ciclo, 1998-2002: implantação do programa e
fiscalização de obrigações predefinidas

1.2 Segundo ciclo, 2002-2009: institucionalização da regulação e
surgimento da gestão contratual permanente

1.3 Terceiro ciclo, 2010-2023: profissionalização,
financiabilidade e adaptação programada

1.4 Quarto ciclo, a partir de 2024: governança regulatória, dados
e ampliação do escopo

1.5 Síntese da coevolução

2 Capacidade institucional na execução de contratos de concessão

2.1 Contratos incompletos e capacidade institucional na gestão da
relação concessória

2.2 Dimensões analíticas da capacidade institucional regulatória

3 A reforma institucional de 2024 como resposta à nova
complexidade contratual

3.1 Capacidade técnica, decisória e de governança e legitimidade

3.2 Capacidade normativa e previsibilidade regulatória

3.3 Capacidade analítica e adaptativa diante da transformação da
infraestrutura

Conclusão

Referências

Posfácio